专栏•观点

郑永年: 已陷入城市化陷阱

近年来,城市化或者城镇化,已经被提到 经济和社会发展的最高议程之一。在 经济发展的下一阶段,城市化的确非常重要。 前些年已经进入中等收入社会,高经济增长阶段已经过去,但如果在今后相当长的一段时间里(15年到20年左右),能够维持一个中速增长水平,就可以比较顺利地从中等收入社会,转型成为高收入社会。


这种转型的意义不仅仅在经济层面,更是社会政治层面。今天 社会所面临的很多问题,都是大多数长期陷于中等收入陷阱社会所共同面临的问题,例如收入分配差异大、社会高度分化、社会思想意识极端化、社会抗议不绝、官员腐败等等。如果 能够转型成为高收入社会,今天所面临的很多问题就会得到控制,甚至消失。当然,到那个时候, 也会面临高收入社会的问题,但问题不会像今天那样严重。


在实现长期的中速增长过程中,城市化是可持续经济发展的一个关键领域和重要资源。可持续经济增长要求 经济实现多方面的转型,其中一个转型就是从出口导向型转向内需型,也就是要建设消费社会。 消费社会的建设主要取决于城市化,消费社会主要是一个城市现象。同时,城市化也是 社会建设的重要方面,这里不仅涉及到城乡整合,减少城乡差别,而且更为重要的是要消灭 所特有的“三元”社会现象。这“第三元”,也就是农民工,是 制度的特有产物,是社会非正义和不稳定的根源。这一点, 各方已经讨论多年,无需再作说明。


从这些方面来说,城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但是,在实际层面,城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化,和各级政府官员所实际上追求的城市化之间,有巨大的差异,甚至是相反的。在研究 城市化时,人们需要提出和回答的一个重要问题是:对各级政府尤其是地方政府来说,城市化意味着什么?这个问题最为重要,因为各级政府官员是行动者,他们对城市化的认知和这种认知之下的行为,决定了 城市化的实际进程和前途。


对各级政府官员来说,城市化又意味着什么呢?要回答这个问题,不能光看他们就城市化在说些什么,更为重要的是他们做过什么?正在做什么?还会做什么?


如果从各级政府官员的行为看,这个问题并不难回答。从经验看,各级政府官员的行为,在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP(国内生产总值)效应,和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展,主要的因素是财政收入,尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素,也有地方层面甚至官员个体层面的因素。


从国家的税制来说,自从1994年实行分税制以来,财政收入大规模地向中央倾斜,但中央政府在其所拥有的财权和其所承担的责任,两者之间没有一致起来,财权远远大于其责任,这使得地方财政负担一直在加重。往往的情形是中央出政策,地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展,地方政府需要财政的支持。这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。


其次,GDP主义仍然横行。尽管讲科学发展已经多年,但上级政府在衡量地方官员业绩的时候,仍然看重GDP。要GDP,就要发展地方经济。也就是说,GDP仍然是地方官员升官的必要途径。从地方官员个体层面来看,搞GDP导向的经济发展工程,能够带来无穷的正面效应。不搞些工程,地方政府就会变成“清水衙门”,一搞工程就会是“车水马龙”。搞GDP工程因此是地方政府官员的理性选择。当然,这里面隐含着多少腐败的机会,则是人尽皆知的事情。


下一个问题是:在这种GDP主义逻辑主导下,围绕着城市化这一议题,政府官员会如何行动?在实践层面,有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说,地方官员所关心的是几件事情。


一是土地的城市化,而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语,获取土地资源,主要是农村的土地资源。第二是到处筹钱,向中央要钱,向地方筹钱,当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的金融投入,没有钱就很难有城市化。


这也就是近来人们在谈论的城市化,有可能促成新一波政府投资,数额之巨大,很难想象。但无论钱从哪里来,如果城市化演变成为大规模的筹钱运动,一场深刻的地方财政危机,乃至国家财政危机不可避免。


在很大程度上, 已经面临一场地方债务危机。地方政府这下年的大量举债已经积累了数量惊人的债务。但这个趋势随着城市化进程不仅很难减缓,并且会有增加的趋势。很荒唐的是,地方官员的举债行为,往往能够变成其政绩行为。地方官员都会在其任期内大量举债,而不顾这种行为的长远恶果。只要上述制度因素,尤其是上级政府衡量官员政绩的GDP主义不变,地方的这个行为方式,永远不会得到改变。


从以往的经验看,城市化有可能造成 城市的纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动。改革开放以来, 在这方面已经无声无息地犯了不少错误,例如把县改为市、把行署升级为地级市、设置计划单列市等等,造成了 行政系统的大扩张。这些所谓的改革,事先从来就没有进行任何理性的论证,甚至简单的讨论。


为什么这些大事情可以做得那么得心应手?很简单,因为符合各方面的利益。城市的行政等级一升级,人人都可以升官。连城市居民都不会反对,大家从一个县级“市民”俨然变成了地级“市民”。但大家都没有意识到, 整体社会和行政制度成为了受害者。今天所面临的那么多的行政层级,那么庞大的官僚系统,都和这些制度变化相关。在今天的城市化过程中,也已经开始出现了城市行政权扩张运动。


城市变成官僚的城市


在一些地方,城市化简单地把原来的县改成区。“县”是农村的象征,改掉了“县”这个概念,似乎就实现了城市化。“县”可以说是 历史上最最稳定的行政单位,现在在权力面前悄悄地消失,其恶果远远超出人们的想象。实际上,改“县”为“区”,更多的是地方领导行政权扩展要求的结果。这和1980年代把“县”改为“市”是同样一个道理。


更为严峻的是,现在也出现了行政级别升等的呼声,说是要把多少县级市升格为地级市,要把多少县转化成为市。这样,县委书记就可以变成地委书记,县长可以变成市长。而中央政府不仅看不到这样做的严重后果,有些时候反而会鼓励这样做,因为这可以为地方官员提供政治和行政上的“改革”动力。


在这样的情况下,城市化会走向何方就变得相当清楚了。在经济面,资本和权力一旦结合,再加上地方官员的个人动机,没有人可以阻挡得住城市化的冲动。资本,无论是私人资本还是国有资本,无论是本土资本还是国际资本,其本质都是一样的,那就是扩张。


如果没有城市体制的改革,资本和权力主导的城市化,很快就会演变成为一场新的大规模的掠夺农民土地的运动。在行政面,如果没有实质性的城市体制改革,在地方官员的权力冲动主导下的城市化,也很快会导致城市的再一次官僚化,城市变成官僚的城市,而不是市民的城市。


如果城市化陷入如此陷阱,最终很有可能导致深刻的政治社会危机。首先应当意识到,不管有无中央政府的政策议程,城市化实际上已经变得不可避免。从理论上说,现在要通过体制改革来实现可持续的发展,但实践上没有一个地方是改革得动的。


公务员、国有企业、银行、大学、城市居民,这些全都是体制的既得利益者,他们所处的体制,都很难改革。尽管今天的 到处有农民反抗,但农民总体上说还是一个最弱势的群体,他们的利益还是最容易牺牲的。因此,无论是资本还是权力,必然转向农民。其实,这也是 数千年的历史经验。


历史上,为什么有那么多的农民起义?一个王朝刚刚建立的时候,还比较能够照顾农民的利益,麻将159 摩天之星 恩施 摩根盛通 帝王术 智商学院 摩根盛通 联合易投 公益慈善研究院 宝宝网 摩根盛通 情商学院 资本理论研究院 博采 隆善寺 中天晟元主要是和土地相关的利益,朝廷的税收和劳役会比较轻一些。但随着时间的推移,王朝内部的既得利益越来越大,并且所有的既得利益都是有组织的力量,它们只追求自己的利益,而不顾朝廷利益。很自然,朝廷所需要的改革也越来越难。最终,朝廷必然转向毫无组织的农民。


与这个过程同时进行的还有两个过程。一是土地越来越集中到既得利益手中,农民所拥有的土地越来越少;二是朝廷尤其是为朝廷服务的中央官僚和地方官员规模越来越庞大。这几个过程同时进行,表明朝廷向农民征收的税率越来越高。这样,很快就会到达农民忍无可忍的临界点。这个时候,农民就会开始造反。


尽管现在 社会已经到了工业化阶段,农业收入已经不再重要,但从农村土地的角度来看,这个传统逻辑还没有出现实质性的变化。如果城市化演变成土地掠夺运动和官僚化运动,这个逻辑照样会发生作用。如果大量农民失去土地,但没有被融入城市,不被城市接纳,他们的行为是可以预期的。


很显然, 一方面要推进城市化,另一方面必须尽最大的努力来避免陷入城市化的这些陷阱。

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